行政審批與行政許可

當(dāng)前，在學(xué)習(xí)貫徹《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政許可法）中，不少同志以提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的行政許可法草案說(shuō)明中解釋的行政許可“就是通常所說(shuō)的行政審批”為由，認(rèn)為行政審批就是行政許可，把行政審批與行政許可完全等同起來(lái)，這種認(rèn)識(shí)是不對(duì)的。

行政審批與行政許可，都是一種具體行政行為，它們之間有著十分密切的聯(lián)系，但兩者并不完全等同。請(qǐng)看《法學(xué)詞典》的解釋?zhuān)盒姓徟袨?，指?guó)家行政機(jī)關(guān)審核并決定是否批準(zhǔn)相對(duì)一方某種要求的行政活動(dòng)。如上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)請(qǐng)示報(bào)告的審批行為等。行政許可行為，指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)不特定的一般人依法負(fù)有不作為義務(wù)的事項(xiàng)，在特定條件下，對(duì)特定對(duì)象解除禁令，允許他作為的行政活動(dòng)。行政許可法對(duì)行政許可的立法界定是“指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。”由此可見(jiàn)，行政審批是按審批主體所作的界定，即由行政機(jī)關(guān)做出的審批行為，面比較寬。而行政許可的主體是行政機(jī)關(guān)，對(duì)象是公民、法人或者其他組織，內(nèi)容是準(zhǔn)予申請(qǐng)人從事特定活動(dòng)。因此，行政審批和行政許可不是一種等同關(guān)系，而是一種包容與被包容的關(guān)系。那種行政許可“就是通常所說(shuō)的行政審批”，應(yīng)理解為便于認(rèn)識(shí)行政許可現(xiàn)象所作的一種通俗解釋。

現(xiàn)實(shí)中對(duì)行政許可的認(rèn)識(shí)有兩種傾向：一種是認(rèn)為把行政許可的概念解釋得大一些好，這樣行政許可法的適用范圍就廣一些，就能夠規(guī)范和解決一些問(wèn)題；另一種是認(rèn)為把行政許可的概念解釋得小一些好，可以把本部門(mén)的審批事項(xiàng)排除在外，不受行政許可法的規(guī)范和調(diào)整。這兩種傾向都不利于正確發(fā)揮行政許可法的規(guī)范和調(diào)整作用。如果把行政審批行為與行政許可等同起來(lái)，實(shí)際上執(zhí)行不了。在行政管理中，如何劃分許可和非許可審批項(xiàng)目，很有必要搞清楚這個(gè)問(wèn)題。根據(jù)行政許可法有關(guān)行政許可的定義和特征，立足于對(duì)現(xiàn)行審批制度的規(guī)范管理、平穩(wěn)過(guò)渡，對(duì)行政審批項(xiàng)目區(qū)別“許可”和“非許可”兩類(lèi)管理，是符合行政管理實(shí)際的。對(duì)許可類(lèi)審批項(xiàng)目嚴(yán)格按照行政許可法的規(guī)定實(shí)施；對(duì)非許可類(lèi)審批項(xiàng)目暫不受行政許可法的規(guī)范和約束。

根據(jù)行政許可法對(duì)行政許可的立法界定，行政許可有以下特征：一是行政許可是依申請(qǐng)的行政行為。行政相對(duì)人提出申請(qǐng)，是頒發(fā)行政許可的前提條件；二是行政許可是一種經(jīng)依法審查的行政行為。行政許可并不是一經(jīng)申請(qǐng)即可取得，而要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的依法審查，審查的結(jié)果是頒發(fā)或者不頒發(fā)行政許可；三是行政許可是一種外部管理型行政行為。行政許可法律關(guān)系的主體是對(duì)外行使行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和受行政機(jī)關(guān)管理權(quán)限約束的相對(duì)人，即公民、法人或者其他組織；四是行政許可是一種授益性行政行為。行政許可是賦予行政相對(duì)人某種權(quán)利和資格，是一種準(zhǔn)予當(dāng)事人從事某種活動(dòng)，使其取得利益的行為，因此是授益性行為；五是行政許可是一種要式行政行為。行政許可除了要遵循法定程序外，還應(yīng)以正規(guī)的文書(shū)、格式、日期、印章等形式予以批準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人頒發(fā)加蓋印章的許可證、執(zhí)照或其他許可證書(shū)。由于行政許可現(xiàn)象十分復(fù)雜，有關(guān)行政許可的理論和認(rèn)識(shí)還在發(fā)展完善之中，實(shí)踐中對(duì)某一行政行為是否屬于行政許可，還需要對(duì)行政許可行為相近或相似的行為予以識(shí)別和鑒別。

行政許可法第3條第2款規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法?！备鶕?jù)這一規(guī)定，內(nèi)部行政審批行為不屬于行政許可。在實(shí)踐中，內(nèi)部行政審批包括兩個(gè)方面：一是在政府內(nèi)部，有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及政黨、團(tuán)體等組織）人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批。人事、財(cái)政、外事工作等主管部門(mén)對(duì)其他機(jī)關(guān)的人事、財(cái)務(wù)和外事事項(xiàng)的審批，雖然也符合行政許可的一些特點(diǎn)，但他行使的不是社會(huì)管理職能，其對(duì)象是特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，而不是非特定的公民、法人或者組織。因此，這種審批不屬于行政許可。二是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于行政隸屬關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者直屬事業(yè)單位有關(guān)事項(xiàng)的審批。在日常行政管理工作中，我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)經(jīng)常受理下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)工作中一些重要計(jì)劃、規(guī)劃、決策以及貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)和國(guó)家方針政策中有關(guān)請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)的審批，作為有隸屬關(guān)系的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)要予以審查批準(zhǔn)。另外，我國(guó)的行政部門(mén)有不少還直接管理著一些國(guó)家出資興辦的事業(yè)單位，也少不了要對(duì)這些事業(yè)單位的各種事項(xiàng)進(jìn)行審批。但這種審批是一種內(nèi)部行政法律關(guān)系，是基于行政機(jī)關(guān)對(duì)這些事業(yè)單位的直接隸屬關(guān)系，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一種體現(xiàn)，不同于作為外部行政法律關(guān)系的行政許可。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)下屬事業(yè)單位在管理中的有關(guān)事項(xiàng)的審批，其審批權(quán)來(lái)源于國(guó)家出資，也不同于行政機(jī)關(guān)對(duì)一般性社會(huì)事務(wù)的管理。因此，這些審批不屬于行政許可，不適用行政許可法。但在上級(jí)對(duì)下級(jí)報(bào)批事項(xiàng)的審批中，也有一些是下級(jí)行政機(jī)關(guān)受理的公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，按照管理權(quán)限，經(jīng)同級(jí)行政機(jī)關(guān)審查提出意見(jiàn)后，報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，這種審批屬于行政許可決定程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)，適用于行政許可法。

弄清了什么是行政審批和行政許可，就不會(huì)把本不具有行政許可性質(zhì)和特點(diǎn)的審批項(xiàng)目納入行政許可法的調(diào)整范圍。如國(guó)家稅務(wù)總局在貫徹實(shí)施行政許可法的準(zhǔn)備工作中，全面清理了稅務(wù)行政審批項(xiàng)目，經(jīng)國(guó)務(wù)院最終確認(rèn)，在保留的54項(xiàng)稅務(wù)行政審批項(xiàng)目中，其中行政許可項(xiàng)目6項(xiàng)，非許可審批項(xiàng)目48項(xiàng)。對(duì)于非許可類(lèi)的行政審批項(xiàng)目暫不受行政許可法的約束。這樣確定，有利于正確發(fā)揮行政許可法的規(guī)范和調(diào)整作用，增強(qiáng)行政許可法的執(zhí)行效果，樹(shù)立行政許可法的法律權(quán)威。