行政審批數據資源開放的實踐思考

如果將互聯網作為一種商業形態，政府除了提供促進規范發展的公共政策、監管服務外幾乎可以不再作為，但站在大數據的角度上，數據生產和占有大戶的政府則必須積極參與。主動介入的方式之一，是開放包括審批數據在內的政府數據資源。審批數據極為龐大，涉及面廣泛，數據視角多元，可立體開發、綜合使用，極具深度利用價值；政務服務中心的審批業務、服務、管理和信息系統的平臺整合，為實現審批數據資源的整體統籌、關聯組織、分層應用創造了基礎條件。

一、行政審批數據資源的核心特征

審批數據資源的獨特性，源自行政審批在政府公共管理活動中的特殊作用。作為世界各國通行的管制方式，行政審批是政府實施公共管理的起點，在很大程度上也是行政機關組織體系運行的基點。政府的管制范圍到哪，行政審批就必然延伸到哪。換言之，政府的管制模式會依照行政審批的實施進行構建，并進而影響行政管理的其他方面。比如行政審批是行政監管、行政強制、行政處罰等有效實施的基礎或前提，這是其他行政管理手段不可比擬的。申請人取得許可批準的過程，通常是行政機關從各自職能出發，針對特定事項的交叉審批、聯動管理的結果，因而審批數據既具有特定范疇的精準性，又具有普遍意義上的真實性，這一點恰恰是數據資源能否社會化應用最為看重的。

契約關系屬性體現在行政管理上，集中表現為具有法律效力的行政審批。行政審批與自然人、法人和其他組織的關系是普遍性的，并體現于行政相對人的生命周期，既包括申請人主體資格、行為能力的靜態登記信息，也包含申請人開展限制類活動，接受監管、取得批準的活動信息。社會主體及其衍生數據，是最便于社會化應用和發掘商業價值的數據資源。行政審批既有行政層級的差異，也具有鮮明的地域屬性，是一個城市（或區域）社會經濟發展狀況，如城鄉結構、人口構成、自然秉賦、產業形態、發展水平，以及政府傳統、治理能力、管制程度、行政習慣等的折射。無論是經濟、社會、文化，還是企業生產經營、社會組織活動、老百姓日常生活，都在行政審批的范疇，其涉及范圍廣泛，覆蓋面大，影響程度深。從這一點講，審批數據是由那些有根有據、有著聯系、能夠揭示規律、預測趨勢的數據信息組成的。

行政審批是禁止性的解除或特定權益的授予。作為一種受益性的行政行為，通常易于得到申請人的配合，按預設要求提交申請材料。因為只有符合主體條件的申請人提交的合乎規范要求的許可申請，才能獲得相應的許可、批復、核準、備案、注冊、登記、證明等，這是審批數據質量得到保證的前提。換個角度講，行政審批是行政機關在與申請人的雙向互動中，按照法定、規范的要求被動完成的行政行為；審批事項一旦依法設置，就將穩定、持續地實施，相應記錄審批活動的數據會不斷地累加。比如，深圳市網上辦事大廳僅在2015年7—12月就有1430個事項，通過調用統一業務流水號7455909次，實現了6872613筆規范業務數據的匯聚，這些數據隨著網上辦事大廳的業務擴展、功能完善和網上辦事、在線審批的深化應用還將進一步快速增加。由于審批事項都僅基于特定部門的行政職能，只有與其他行政機關一起才能構建起面向市場、社會的整體性政府管理，這在行政審批中往往表現為前置審批、關聯審批、跨部門審批，體現出極強的數據邏輯性和關聯性。

行政審批的雙向互動形成特征，決定了審批數據不是行政機關單向獲取、獨立構建起的，因而不同于對某種既成事實的客觀性記錄、正態分布的數值化展現以及對個體活動的模糊處理后的數據。在泛在化的信息世界，海量的與公共服務、公用事業等密切相關的審批數據，具有源頭形成、數量龐大、涉及廣泛、動態更新、權威性高，以及與經濟社會關系密切和公共性、民生性的特征，又具有數字化程度和精準度高、可用性強的特點。在不損害國家安全、侵犯個人隱私、泄露商業秘密的前提下，開放審批數據資源，實現社會化應用，應成為推進智慧城市和創新發展的一種新的服務模式、服務形態；同時，“與數俱進”還將極大促進地方政府治理狀況的改善和治理能力的提高，增強區域競爭力。

二、政務服務中心在行政審批數據開放中的主體責任

自上個世紀末，西方國家開始重視政府數據資源的開放和社會化應用。先進國家的相關做法已被我國地方政府所接受，較有代表性的做法有三類：一是開放氣象、交通等公眾關注度高又不涉及個人隱私、商業秘密的通用性數據。這類數據的形成一般無須人工干預，社會化應用不容易引發爭議，政府責任容易厘清。例如，2015年8月深圳氣象數據網發布了《深圳市氣象數據和產品共享開放目錄》，向社會開放946萬組氣象數據。二是作為便民服務措施，政府自建數據資源網和APP應用平臺，與智慧城市建設結合，提供帶有地理坐標的空間數據、市場監管類數據等，如北京市的上下班路況，上海市的早餐工程網點分布、二手房出售出租信息等。三是成立集電子政務、數據資源存儲與數據開放為一體的專門機構——大數據管理局，貴州市大數據管理局還搭建了全國性的數據交易平臺。上述情況表明，政府數據開放在目前仍是初步的，其開發也多是立足于自我應用，但邁出這一步非常重要。

審批數據的社會化應用普遍沒有開展的原因，除了政府數據開放是一個新鮮事物，法律法規不健全，具體工作需要隨著互聯網、大數據和電子政務的發展探索推進外，主觀性障礙的制約也很大：政府信息公開工作不到位，難以為更深層次的數據開放提供有力支撐；審批數據屬于部門資源，即使集中存儲也只是基于信息技術的數據分類條目化、網絡層面的互聯，而非公共的、業務的和交互的；沒有建立基于業務需求統籌的數據標準；行政機關的信息共享、結果互認等尚未實現，不同信息化系統之間的數據交換不完整、不及時；承載數據的技術手段當作了實現目的，對審批數據的業務屬性和應用價值缺乏深度理解。另外，審批數據雖能支持本部門工作開展的需要，但若要經受外部使用者的質量挑剔則壓力巨大。

顯而易見，條塊分割、部門所有的行政管理體制是審批數據開放的攔路虎。審批數據是政府的，不是哪個政府部門的，但是，如果不能做到審批數據的集中管理，數據共享就難以真正實現，更妄論數據開放。審批數據極強的整體性特征，決定了分別開放不僅社會效果差、經濟效益低，而且不可避免地會出現不同部門之間數據打架的情形。因此，不同于運用統計等方式形成的知識型數據，審批數據由行政機關各自開放的做法是不可行的。

信息公開的一個側面體現為權力的外溢，在政府序列內則表現為行政機關相互地位、影響力的此消彼長。組織體制、行政職能的“楚河漢界”，以塊為主的管理模式與“條強塊弱”的運行格局，必然導致電子政務的碎片化，使審批數據呈現為獨占性、封閉性。行政審批分散實施下審批數據的零亂散布，且不說數據開放，行政機關之間要做到信息共享、數據互認都十分困難。“誰都不能用”、“誰都無法用”是電子政務建設應當解決但實際并未解決的普遍問題，這與互聯網開放、連接、共享的邏輯是相悖的，也與信息化要求相適應的現代政府相去甚遠。要實現審批數據開放，就必須消除行政機關的數據不能共享的狀況，這就需要借助第三方提供的技術和業務平臺，以及相應的管理保障來實現。

基于審批數據資源的特殊性，“一站式”政務服務中心的普遍性，以及一些地方成立了行政審批局的實際情況，政務服務中心應承擔起審批數據開放的主體職責。一是政務服務中心搭建了以行政審批為核心的政務服務平臺，實現了審批業務、審批服務和審批管理的相對集中，實現了審批人員、審批系統和行政審批制度改革的相對集中，為審批數據開放提供了組織保障；二是政務服務中心在推進行政審批事項簡化優化的基礎上，普遍實施了跨部門的行政審批流程創新，重新梳理了審批事項的法律關系、業務關系和邏輯關系，推行了行政審批、政務服務的標準化，這就為審批數據的加工整理奠定了基礎；三是政務服務中心建立了基于政府層面的信息化系統，包括行政審批管理和績效評估系統、審批事項管理系統、權責清單管理系統、通用審批系統、跨部門審批系統，以及行政審批證照庫等，實施審批數據開放的技術條件基本具備；四是政務服務中心依托實體的辦事大廳，建立了基于在線申報和審批辦理的網上辦事大廳和移動政務，有的還建立了分屬法人和自然人的數據倉庫，以及滿足行政相對人自建定制服務的企業網頁、公民網頁，為審批數據開放做了先期嘗試；五是網上辦事大廳在整合不同行政機關門戶網站的過程中，必須實現單點登錄和交叉認證，通過事項編碼和流水號的一一對應，保證關鍵字段、關聯字段的準確性，將基于靜態的行政審批事項管理與動態的行為管理有機銜接，使高質量的審批信息共享和數據開放成為可能；六是省、市、縣（區）、鄉鎮（街道）以及社區的五級政務服務體系，依托政務服務中心的橫向整合和平臺服務，均等化、無縫隙的政務服務已收到明顯成效，為審批數據開放提供了愈加完整的數據來源。

綜上，審批數據是行政機關與申請人依法互動形成的政府數據資源，既具有涉及面廣、主體廣泛、內容豐富的特征，又具有指向清晰、針對性強和數據視角多元、便于分類挖掘的特點。政務服務中心作為審批業務開展平臺，不僅是審批事項的靜態資源庫，還是審批結果的動態資源庫，具有極其便利的數據開放轉換條件；而長期形成的集約化管理體制、組織方式、運作模式，又為政務服務中心承擔審批數據資源的共享開放工作，提供了組織管理、人力資源和知識準備保障，具有行業部門不可比擬的審批數據集成統一、標準規范和加工整理優勢，從而破解行政機關部門主義的頑癥。電子政務已不再是簡單的“政府上網”，政務服務中心積蓄的行政審批和政務服務數據，不能只是對存儲設備的無限需要，而應成為真正為社會所用的數據資源。

三、構建開放行政審批數據資源的工作體系

審批數據是構建在具體自然人、法人和其他組織主體信息基礎上的，著眼于整體協同、一體化運作的政務服務中心在數據開放上，要充分考慮到審批數據資源的以下特性：一是與政府職能相應的數據橫向性，二是與行政層級相應的數據縱向性，三是與不同行政機關事項相應的數據關聯性，四是與申請人辦事相應的數據疊加性，五是與政務服務中心數據歸集相應的數據交叉性。將具有原始性、可機讀、能增值的數據開放，以社會化應用實現數據創新、數據收益，這一點完全不同于政府信息公開的權益性要求。為此，應構建與之相應的六大工作體系：

（一）開放基礎：完善數據來源的歸集體系。申請人按預設的審批事項主動申報、行政機關依法審查和依規辦理、做出批復和制發許可證照等形成的規制數據，無論從當事人角度、還是申報事項角度都具有很強的關聯性。從特征上看，這些數據多是結構化的初始登記數據、過程審批數據和辦理結果數據，附有少量的非結構化的音頻視頻和圖像數據。要實現對審批數據的“一網攬盡”，就要建立指向明確的歸集體系，該歸集體系不僅是橫向的邏輯組織，還有縱向的業務延伸，切實避免數據歸集的零散、無序。

（二）開放保障：創設數據管理的制度體系。政務服務中心在行政審批業務開展、運作管理方面的體制優勢，要轉化為數據管理的制度優勢。鑒于政府運作的實際狀況，一定要制度先行，為實施數據開放提供規范指引和強制保障，形成程序嚴格、控制嚴密的開放機制。審批數據開放的制度體系包括：行政審批事項管理，網上審批管理，審批數據（證照）資源庫管理，數據開放的技術標準和層級管理，社會化應用鼓勵政策、安全要求和免責條款，商業化有償使用管理等制度。

（三）開放重點：建立數據公開的標準體系。在既有行政審批標準基礎上，制定審批數據開放的技術標準，包括審批數據的采集、整理、加工、維護、開放、利用以及脫敏處理等執行標準，數據交換標準、元數據應用標準、社會化應用技術標準，數據縱向層次分級標準等。通過數據開放的標準體系，實現審批數據資源的可用性、易用性和可靠性，消除數據開放的人為障礙和不確定性。

（四）開放核心：確立數據開放的目錄體系。在自由經濟下開放審批數據，是政府現代性的重要體現。審批數據是行政管理的基礎信息，是經濟社會發展的核心數據，即使如此，這些數據也只有與需要并使用它的機構和人員發生有機聯系后才有實際價值，才能稱得上是一種資源。要結合行政審批事項目錄，編制審批數據資源目錄，構建與商業化應用相匹配的審批數據資源由簡到繁的立體開放體系；將審批數據分別設定為嚴格限制、有限公開和普通開放的不同級別，從公共性、差別性、專屬性、指向性和價值性等維度組織審批數據的社會化應用，動態維護、實時更新。

（五）開放關鍵：便利社會化應用的整理體系。政務服務中心要根據審批數據庫存，對其按主題、對象、門類、領域、層級、細化程度等進行二次整理，完成數據脫敏，確立相關性，評估價值性，構建關聯體系，以疊代方式提供可機讀的電子表格、數據接口等。審批數據的開放結構必須有著嚴密邏輯關系，可以由使用者按照各自目的自行選擇，無論這種應用是簡或繁，是一個側面還是一個整體。審批數據的開放效果、社會化應用成效，取決于對這些數據的初加工和分類整理、分層提供的品質安排，這也是具有縱向體系特征的審批數據不同于其他政府數據的獨特之處。

四、實現行政審批數據社會化應用的關鍵問題

連接是互聯網的形態，數據是互聯網的血液，開放是互聯網的生命，關聯是互聯網的價值，只要有充足的有價值的數據，互聯網就會衍生出無數的社會化應用。政府不可能獨立于互聯網的數字海洋之外。在鼓勵和引導審批數據社會化應用中，政府要做的工作主要體現以下方面：

（一）要積極鼓勵和引導數據資源的社會化應用。政務公開的目的在于了解，保障當事人的合法權益，促進廉政建設；數據開放的目的在于應用，以應用創新來創造新的社會價值。數據是資源，信息是財富，數據資源是現代經濟最重要的生產要素。審批數據真實地反映了一個地區社會經濟發展的態勢，例如審批業務發生量與本地區的社會發育程度、對外開放程度、經濟發展水平、企業經營活力等成正比。這些數據對促進社會健全、市場活躍、民生改善都具有現實的幫助作用，可以大大降低社會活動的信息不對稱性，應制定相應的鼓勵措施，激發社會機構和專業人員進行開發利用的積極性。

（二）將促進民生改善和經濟發展的數據優先開放。審批數據的開放要整體規劃、系統實施，可以按區域、行業和領域循序漸進、由淺入深，應先選擇與改善民生和經濟發展直接相關的數據，在開放中搜集社會反響、評估社會效果，完善開放機制。社會機構和專業人員最清楚數據資源的價值所在，掌握實現審批數據由信息功能到數據價值的轉換密碼。通過對特定領域審批事項和申請人需求的智能提取、分析統計、整理利用，挖掘出它潛在的公共價值、商業利益，滿足細分市場的個性化需求，促進信息消費，推動新型業態的形成，惠及民生、造福社會、促進發展。

（三）在數據開放中需要妥善處理的幾類關系。

數據是原始的數字化的信息記錄，是特定信息的一種載體，本身不具有具體的意義。審批數據開放的前提，是開放主體能夠匯聚足夠體量、有關聯、可加工的數據資源，并做到常態化、機制化。但受碎片化的體制制約，以及數據開放和社會化應用本身的專業性、復雜性因素，要求政務服務中心在實施審批數據開放中妥善處理以下幾類關系：

1.隱私權保護與數據開放之間的關系。隱私權保護是民主的基石。履行保守國家安全、公民隱私、法人秘密等義務，是審批數據開放的前提，這對構建在法人機構和公民主體信息基礎上的審批數據尤其重要。為此，在制定數據開放的標準體系、目錄體系基礎上，還要健全審批數據開放的審查機制，統一組織、專人負責，運用技術手段對涉及保密、隱私權保護的審批數據進行屏蔽，并做社會性的脫敏處理，才能逐漸使開放數據真正地豐富起來。

2.與政府數據資源整體開放之間的關系。審批數據是政府數據資源的最重要組成，鑒于政務服務中心集中審批和數據集成的發展狀況，開放工作可以作嘗試、獨立開展，但要統一管理，納入政府數據資源的整體開放范疇，執行相應的法律法規，接受信息化主管部門的指導。

3.數據歸集與行政審批實施部門之間的關系。行政審批實施部門是審批數據的直接生產者，但數據屬于一級政府而不是任一個行政機關。行政機關按照職責分工承擔相應的行政審批，只掌握當事人某一方面的信息，只有綜合起來才能反映完整的情況，體現真實價值。政務服務中心利用自身的技術條件、業務優勢和管理便利實施審批數據開放，應做好相應的組織、協調、實施和收集、加工、整理工作，充分尊重審批部門的意見，并承擔社會化應用的相應責任。

4.政務服務中心與電子政務主管部門之間的關系。在信息化發展的初級階段，電子政務實行的是技術引導和自我利用策略，欠缺信息共享、信息公開的導向意識；電子政務在走向成熟的過程中，需要確立業務需求、公共需要的主導戰略，增強數據應用的服務意識。應結合提升政務服務、建設服務政府，將政府信息化由當前的技術實現、功能應用階段推進到數據價值實現階段，實現電子政務發展的轉型。“一站式”政務服務與電子政務，有著在政府層面橫向匯聚、整合、優化和重構行政資源的共同要求和相同困惑。為此，地方政府應將電子政務主管部門與政務服務中心合署，消除技術與業務、管理與使用的“兩張皮”問題。

5.開放方式與社會化應用主體之間的關系。審批數據開放必須堅持公益性原則，也要避免忽略結果的無差別開放。要依據審批數據資源的目錄體系采取分級開放的策略，包括按照數據量、數據價值和數據成本建立相應的有償獲取制度，防止審批數據的泛化開放和濫化使用，提升數據開放的應用質量和實際效益。建立審批數據社會化應用的資格審核、用途審查制度，明確獲取和應用數據資源的使用要求、公共義務和法律責任，建立與應用主體之間的契約關系。

審批數據開放在體現技術進步、社會發展要求的同時，也反映了政府自身變革的客觀趨勢。在互聯網和大數據時代，一個有競爭力的地方政府，一定要善于運用信息化技術手段，以社會公眾為導向，將規范內部管理與優化對外服務相結合，將促進政府職能轉變與促進社會主體多元參與相結合，將提升行政效能與追求善治目標有機結合，在實施審批數據開放中提升治理能力。政務服務中心作為責任主體不僅便利審批數據開放，還將促進政府服務的改善和提高，實現審批數據資源社會價值的再發現和再利用。

（艾琳，吉林大學法學院講師，美國波士頓大學訪問學者，主要從事社會法、行政法研究；王剛，深圳市政務管理辦公室主任。）