[國際]英國政府采購制度（上）

當(dāng)前國際上通行的政府采購制度起源歐洲。早在1782年英國就建立了政府采購，中央各部門的采購活動都是在政策指引的基礎(chǔ)上進(jìn)行。經(jīng)過長期的發(fā)展演變，特別是1973年英國加入歐洲經(jīng)濟(jì)共同體以后，逐步形成了一套較為完善的政府采購體系和運(yùn)作規(guī)則。

1、政府采購的基本程序

從決策程序上看，各政府部門的政府采購都實(shí)行自我決策。各部門完全可以根據(jù)本部門的需要進(jìn)行采購。各部門在采購決策中受到兩方面的制約，一是這些部門所有采購商品和服務(wù)都必須在財(cái)政部授權(quán)支出的范圍之內(nèi)；二是他們的所有支出都必須向議會負(fù)責(zé)。

財(cái)政部通過預(yù)算確定收入和借款需求，對未來三年中每年的公共支出做一個(gè)“總額控制”，并在各部門支出和應(yīng)急備用資金之間做出總額控制的分配建議，并以此向議會提出資金要求，在每年的“公共支出咨情”中得到解決。下院通過投票批準(zhǔn)預(yù)算，議會進(jìn)一步通過“撥款條例”，“撥款條例”賦予各政府部門支出撥款的正式權(quán)力。

政府部門的所有支出都要得到議會授權(quán)是一條基本原則。如果有必要，政府部門可通過“補(bǔ)充預(yù)算”得到更多資金，但只能?？顚Ｓ谩８鞑块T的支出都要受現(xiàn)金總額的限制，而且只能在資金劃撥的財(cái)政年度之內(nèi)支出。在“總額控制”的前提下，政府部門的少部分支出可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)一次性使用。

每個(gè)部門都有一名會計(jì)官員，他主要負(fù)責(zé)公共財(cái)政秩序和法規(guī)，同時(shí)保證財(cái)政支出周全合理，物有所值。根據(jù)政府會計(jì)條例，會計(jì)官員們必須關(guān)注財(cái)政部頒布的《采購政策指南》和《采購實(shí)施指南》。

各部門的支出受議會“全國帳戶委員會”的監(jiān)控，該委員會受由“部門審計(jì)員兼總審計(jì)長”領(lǐng)導(dǎo)的“全國審計(jì)辦公室”協(xié)助。部門審計(jì)員兼總審計(jì)長享有高度的獨(dú)立權(quán)，既有權(quán)決定審計(jì)程序及方式，也有權(quán)進(jìn)行一些屬于其職能范圍的檢查，有權(quán)決定其向議會所做報(bào)告的內(nèi)容，有權(quán)對財(cái)政資金使用是否經(jīng)濟(jì)有效進(jìn)行檢查。檢查目的之一是政府支出采購中是否做到“物有所值”。

綜上所述，政府采購是在政府政策、預(yù)算控制、個(gè)人責(zé)任和議會監(jiān)控的前提下進(jìn)行的。

除此之外，英國的政府采購發(fā)展還受到其他一些因素的影響，主要有：采購行為的職業(yè)化程度提高；政府通過公共部門行為的私有化提高資金使用效率，將原先在內(nèi)部承包的項(xiàng)目或戰(zhàn)略性訂購轉(zhuǎn)為向市場招標(biāo)公開競爭；在政府的私人融資優(yōu)先制度中，各部門主要采購以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的服務(wù)而不是資本性資產(chǎn)；其他公私合伙形式的發(fā)展，如合資經(jīng)營或公共部門贊助私人部門項(xiàng)目。

應(yīng)指出的是：自從英國1973年加入歐洲經(jīng)濟(jì)共同體之后，政府采購就受到日益增多的各種法律條款的限制。

英國政府采購實(shí)行比較松散的管理體制。從政府采購的機(jī)構(gòu)看，英國中央各部的預(yù)算部門和地方政府都擁有自行采購的權(quán)力，獨(dú)立承擔(dān)本部門、本地區(qū)的采購事務(wù)，財(cái)政部作為政府采購的貫徹、調(diào)節(jié)和牽頭機(jī)構(gòu)主要起管理作用。另外，還有采購代理機(jī)構(gòu)和采購行業(yè)協(xié)會，協(xié)助政府采購的實(shí)施。從政府采購的法律依據(jù)及規(guī)定都散見于各類法律法規(guī)之中。從政府采購的政策看，英國政府采購政策都偏重于原則和要求，且以采購本身為出發(fā)點(diǎn)，較少要求運(yùn)用政府采購來實(shí)現(xiàn)某些經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。以英國為例，除軍事采購?fù)?，中央一級的政府采購一年達(dá)130億英鎊，地方一級的政府采購一年達(dá)470億英鎊，合計(jì)約占GDP的12%.

英國采購的具體運(yùn)作，一般都經(jīng)過以下幾個(gè)過程：制定采購計(jì)劃——確定采購需求——執(zhí)行采購方式（選擇供應(yīng)商）——簽訂采購合同——合同履行——采購評估。英國權(quán)威機(jī)構(gòu)的研究對成功的采購表述為：通過適當(dāng)?shù)那?，以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格獲得適當(dāng)數(shù)量、適當(dāng)質(zhì)量的商品或服務(wù)，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間送到適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)。要達(dá)到這一目標(biāo)，采購所必須經(jīng)過的每一個(gè)過程都要加以認(rèn)真對待。

第一，制定采購計(jì)劃。英國預(yù)算支出部門一般制定三年的采購計(jì)劃。計(jì)劃由財(cái)務(wù)計(jì)劃和業(yè)務(wù)計(jì)劃兩部分組成。編制的計(jì)劃遞交到財(cái)政部備案、匯總。財(cái)政部有專門負(fù)責(zé)備案支出部門的管理人員，對三年計(jì)劃每年進(jìn)行一次評估，主要是評估當(dāng)年的采購計(jì)劃安排的合理性，并對當(dāng)年各部門支出做出總額控制的分配建議。當(dāng)年采購計(jì)劃與支出分配有差距時(shí)，財(cái)政部會對支出部門當(dāng)年的采購計(jì)劃安排提出質(zhì)詢，并有權(quán)將計(jì)劃退回，要求支出部門重新編制。達(dá)成一致后，經(jīng)批準(zhǔn)，就由各預(yù)算支出部門獨(dú)立組織實(shí)施。

第二，確定采購需求。各預(yù)算支出部門完全可以根據(jù)本部門的需要進(jìn)行采購，但所采購的商品和服務(wù)，必須在財(cái)政部授權(quán)的支出范圍內(nèi)。采購部門在確定采購需求上，承擔(dān)有一定的咨詢義務(wù)。一些歷史較長、規(guī)模較大的采購部門或采購代理機(jī)構(gòu)，對于一些經(jīng)常性、固定的物品還制定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化采購。有的甚至根據(jù)用戶要求，設(shè)計(jì)特殊的需求標(biāo)準(zhǔn)，以便供應(yīng)商對其產(chǎn)品加以改進(jìn)，在投標(biāo)時(shí)符合用戶的要求。

第三，執(zhí)行采購方式（選擇供應(yīng)商）。根據(jù)歐盟政府采購指令等規(guī)定，公共采購超過一定數(shù)量的必須在歐盟官方雜志上公告，實(shí)行國際競爭性招標(biāo)。在英國，貨物或服務(wù)超過10萬英鎊、工程超過350萬英鎊的采購。

第四，簽訂采購合同。政府采購合同在歐盟采購指令或財(cái)政部制定的政府采購指南以及一些采購行業(yè)協(xié)會的有關(guān)文件中都有范本可參照制定。一般短期的、一次性的采購行為，采用固定價(jià)格合同。長期的采購行為，有的就需要采用可變價(jià)格合同。合同期限沒有特別的規(guī)定，視情況而異。在英國，不同采購金額的合同必須由不同授權(quán)權(quán)限的采購官員負(fù)責(zé)簽訂，以明確采購職責(zé)和權(quán)限。

第五，合同的履行。合同簽訂后，一般不可改變，并隨即按合同約定履行合同。在英國，政府采購資金的支付從時(shí)間上看，實(shí)行即期付款。一般在收到發(fā)票及收據(jù)的30天內(nèi)，要將貸款支付給供應(yīng)商。對于提前付款，可享受早期付款折扣。從支付人看，實(shí)行自行采購或委托代理采購的，由預(yù)算支出單位或用戶支付；實(shí)行集中采購，由財(cái)政部門統(tǒng)一支付。

第六，采購的評估。采購的評估主要是起到對采購的監(jiān)督、分析和對采購人員能力的評估等多方面的作用。不同的采購機(jī)構(gòu)或采購中介代理機(jī)構(gòu)，往往有不同的方式。較嚴(yán)格的采購評估是聘請獨(dú)立的財(cái)務(wù)分析公司和專家進(jìn)行抽查，被抽查的采購項(xiàng)目從采購計(jì)劃制定到合同履約的全過程都要進(jìn)行非常嚴(yán)格和仔細(xì)的審查。

2.政府采購的基本原則

政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)采購商品和服務(wù)都必須做到“物有所值”。“物有所值”就是所采購的物品總成本和質(zhì)量上都必須能滿足使用者的要求。

在政府采購中“物有所值”主要是通過競爭來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)有關(guān)法律（如歐共體）規(guī)定，政府各部門在進(jìn)行采購時(shí)可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價(jià)格采購自己需要的商品和服務(wù)。而且，有效的政府采購還能激發(fā)供應(yīng)商之間的競爭，推定更高級競爭的進(jìn)一步形成，從而有利于未來的采購，使之更加“物有所值”。競爭是政府采購的一條核心原則。

政府不會通過政府采購去追求社會或其他政治目標(biāo)。但政府部門卻可以自由地根據(jù)各自政策環(huán)境選購友好合作方式的產(chǎn)品，同時(shí)拒絕與不友好的供應(yīng)商的往來，拒絕同犯有嚴(yán)重職業(yè)犯罪行為或經(jīng)濟(jì)狀況不佳的供應(yīng)商做生意。

政府鼓勵(lì)采購方消除不利于小公司參與競爭的障礙，但并不意味著歧視大公司。地方優(yōu)惠政策并不存在，但對于經(jīng)過注冊登記的殘疾人工廠，情況有所不同，他們在投標(biāo)合同時(shí)，出價(jià)可以低于歐共體規(guī)定的最低價(jià)，享有優(yōu)先中標(biāo)的機(jī)會。

3.采購方式與周期

政府采購的基本方式可以概括為：一是精心挑選供應(yīng)商，要求他們以各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進(jìn)行競爭性投標(biāo)；二是對于以價(jià)格為主要因素又相對較容易些的合同，各部門采取公開招標(biāo)方式，讓任何對合同感興趣的供應(yīng)商都參加投標(biāo)競爭；三是對于較復(fù)雜的合同，如私有經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，則應(yīng)采取協(xié)商和競爭投標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行；四是對于少數(shù)極為復(fù)雜的合同，則只采取有競爭性的協(xié)商談判方式；五是對于極廉價(jià)的采購或極例外的特殊情況，采取單方投標(biāo)的方式；六是投標(biāo)后再協(xié)商的方式，這種方式可以更好的用好資金和改進(jìn)合同細(xì)節(jié)，對買賣雙方都有好處。

過去，政府采購要求通過采購中心進(jìn)行。而現(xiàn)在，各部門的權(quán)利較大，可以自由決定是否通過采購中心為各部門和其他公共機(jī)構(gòu)簽訂采購初步協(xié)議。

政府采購職業(yè)化在以下方面具有重要特征：政府部門參與了計(jì)劃決策、項(xiàng)目確立、購買及合同管理的全過程。嚴(yán)格履行規(guī)定程序、各部門責(zé)任明確及內(nèi)外審計(jì)公開，最大限度地防止不合理或不道德行為的發(fā)生，確保最大限度地“物有所值”。

最近，政府采購制度的一個(gè)新發(fā)展是在采購中引進(jìn)政府采購卡的做法。使用政府采購卡，采購人員可以在授權(quán)范圍內(nèi)下訂單時(shí)用采購卡支付。政府采購卡的使用，由于免去許多票據(jù)而可以節(jié)省巨大的開支，同時(shí)還可確保向供應(yīng)商及時(shí)付款。

政府各部門的采購必須執(zhí)行英國即期付款標(biāo)準(zhǔn)，在他們簽訂的合同條款中必須包括這樣一條：要求供應(yīng)商在與其承包人簽訂的合同中寫明即期付款的條款。

對于合同期限沒有特別的限定，但它們必須有一個(gè)符合合同目的的恰當(dāng)期限，合同的條款模式多種多樣，沒有人為的硬性限制性規(guī)定。